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_周其仁:土地财政损失最大的不是农民而是城市

2017-11-21 01:36

4月19日消息,北京大学国家发展研究院教授周其仁在2014中国城镇化高层国际论坛开幕式上表示,为什么我们要改这个征地土地财政,土地财政损失最大的不是农民,损害最大的是城市自己。你很容易来的东西不会好好用的,啪一块地拿来,然后你去研究这块地它用好了吗,用到最优了吗?没有,来得容易,去得容易。

周其仁表示,市场体制对健康的城市化很重要。市场体制就是大家来分享信息,现在城市规划跟过去计划经济背景下的城市规划有什么不同,第一做规划绝不是光自上而下,绝不光是头头意志的图上画画,这是错误的规划。规划就是一个平台,就是个信息交流的平台。现在好的城市规划馆都要公示,要听社会各界意见。还有政府主导做了规划,其实天下没有城市完全按规划建成的,没有的,一定调的。

“那个调的力量和调的权力要给社会,开发商可以建议说这里这么搞,那里那么搞。很多人说开发商不就赚钱吗,是赚钱,它要赚钱就要研究客户,就要研究需求。我们走到市场经济今天一听赚钱就认为很鄙视,这个错的。赚钱这个动机背后有信息,动机讲起来是不够伟大,它反映买的人要什么,这个东西卖给人家的,如果不反映这个信息,这个信息不纳入到城市建设的体系当中来就不行。”

周其仁批评目前政府规划往往没有任何讨论、商量,没有来自于开发商、投资者、金融机构、居民、设计专家的意见。他指出好的规划是所有相关各方参与意见,交换意见,矛盾冲突平衡,找到平衡点的过程。这样的规划才有生命力。“现在一些人试图把计划经济的办法来理解规划,这个一定也会碰头。为什么?你处理不了那个信息。你看我征块地到银行一押,套了钱就干,是很痛快,很多信息你就丢了。现在如果你是发债,中介机构要评估你,哪个城市发的债发得出去,投资者最后也要算,他也要算很多东西,他要决定这个钱是掏给你这里,还是掏给你那里,这种多层次筛选信息、寻求利益平衡,总体来说就是市场体制,法制下的市场体制。”

周其仁解释说,“城市化不可能没有政府,我从来不认为哪个市场里是没政府的。”政府不是在市场之外的一个主体,它在市场里面。无非是跟市场其它主体不同,它有权威性,它手里有合法强制力,因为任何有效的社会组织包括市场活动这个力没有是不行的,完全靠自觉、自愿,最后玩不下去的。

但是这个拥有权威、合法强制力的组织,它在市场里活动,它做的所有决定也要尊重市场的规律,政府雇人就可以脱离市价,脱离市价你能招到优秀的人吗,反过来你出价最高,就把市场最优秀的人招到你那里去了。政府雇人的价和市场价之间要有个咬合度,所以越是大权在握的政府市长,越要高度注意研究市场、尊重市场规律。

以下为周其仁演讲实录:

周其仁:谢谢。在这里说一下自己的想法。

先从比较有把握的问题说起,所谓比较有把握就是中国的城镇化还有很大的潜力。大家看几个数,2013年我们整个GDP全球第二大,农业部分是多少?是10.1%。2013年农村户口占总人口的比例是多少?65%。所以很简单,如果65%的人只生产,只分享,只享用10%的总产出,那这个国家经济是不能想象的。幸亏实际情况不是这样的,我们有很多农村的户口从事的是非农业的活动。其中有一批农村户口已经移到城市去居住、生活、生产,获得收入。这部分人多大呢?是占总人口的17%,应该在2.1~2.3亿人口之间,去掉这么多人,农村户口还常住在农村的有多少?总人口的48%。48%分享10%的收入,这也是一个非常失衡的。所幸我们很多住在农村的人从事的是非农业活动,我们现在有一种新的通勤人口,他是住在农村,但是在城镇工作。上海郊区很有意思,有些在上海郊区居住的人,是在苏州、昆山上班的,在上海城区上班的,来回。所以你统计常住人口他是农村的,但他的职业是城市。这部分现在没有很精确的统计,你估计占总人口的15%,或者20%。等于还有28%的总人口在分享10%的农业收入,这也是今天整体来讲城乡收入大的根源。换句话说还有很多的人口跟生产贡献占的比例较低的生产部门连在一起。

城乡分开算,城市人口、农村人口每人平均的年收入用这个指标来看,我们还是要差3倍多。从前几年的大概3.3倍,这两年经过很多努力,收敛到3.1倍。也许2014年再往后会好一点,可是这个3倍差,是很大的动力,因为你回到普通老百姓看,人往高处走是一个不可抗拒的规律,他发现有了机会总要想办法动。这是我们讨论所有问题的微观的微观基础。每个家庭会不对这个东西做反应呢?当然受历史条件限制,有的人知道也不能做反应。但是人口不断在更新,受教育的人在增加,80后、90后,以后还有00后,他们要对这个机会做反应。这个反应一定不是倒过来流的,不是从收入高的地方往收入低的地方走,一定是往高处走,大趋势。所以从这条看,我们的城镇化方兴未艾,这个判断大概有把握。

你再看未来我们农业占整个GDP的比例,如果不出差错,这个比例还会收缩。这不是说农业不重要,农业非常重要,但是它有一个恩格尔定理在这里管着,就是收入提高了以后,你用于吃,用于跟农业有关的比重就是在下降。当然中国未来这个农业比例下降到什么程度,我们现在不好推算。你可以看看发达国家,比如说英国是人均1.5亩土地的国家,就是资源禀赋从耕地来说跟中国差不多,你看英国的GDP当中农业占多少?0.5%,我们今天全国是10,我们国家你看上海,上海的GDP当中农业是0.5%,那如果这个趋势会发生,会从10变成9、8、7,那我们这个农村的居住形态如果不改变,不让更多的人往收益较高的地方走,第一做不到,微观的微观基础在这里摆着,他一定要移动的,第二对国民经济发展是个损失,因为不同的产业活动有不同的最适宜的空间居住模式,你看农村为什么非常散的住?土地、光合作用、庄稼,你拉一头牛能走多远,你只能靠近这个土地住,每个土地都要长叶子,才能有产出。所以你看我们农村最下边的结构叫自然村,它好像自然形成的。它其实是农业社会的自然形成的居住模式。工业一起来情况不同,工业要那么分散的住吗?工业开始依赖于动力,所以你还必须看河流,看能源。你等到长距离传输、电力一发明以后,它的空间可以非常的集聚和集中,运输成本一下降,你看大型的铁路,大型的水运,它让距离,合理的空间模式可以在空间上聚集起来。所以农业的收入比例在下降,一定会伴随空间资源的重新分配。从非常分散的自然的贴近土地的居住模式变成所谓刚才讲到城市化。这一点我相信大家没有很大的分歧,中国在这个变量上还有很大的潜力,支持中国内需最大的动力是提高城镇化的比例。未来相信在这个问题上没有太大的分歧,因为大家都比较有把握看到这个趋势。

那么什么事情是没有把握的?规划已经出来了,2020年我们现在从户籍来看,65对35,2020年要把这个数字增加1亿多,就是城市户籍人口,这已经列了。我们如果正常的以每年1亿的城市化率的递增,还会有多少人口转向城市人口,全国来讲都容易讲。什么没把握呢?农村出来的人到哪个城市去,不能抽象的讲城市化,城市化有位置的,这个问题现在非常分歧。第一所有城市认为都会到我这儿来,所以为什么一些城市都在大干。这里面含着一个假定,比如说我够级别,他就会来,我是县级变县级市,地级变成地级市,省会城市最好将来变成直辖市,为什么现在直辖市都是东部,都是北边,为什么广州不是,成都不是。但是经验事实,人口的走向跟行政级别不完全有关系,同样级别的城市有的地方非常招人,有的地方你就是使出浑身解数,还是空空如也。第五次人口普查到第六次人口普查数字出来了,这是我们质量蛮好的数据,2000年做了一次,2010年做了一次,十年的变动,你把全国六百个城市排一张表去看,有负增长的,有零增长的,有高速增长的,上海为例,上海在五普到六普期间人口增加了将近38%,靠近上海的城市增长40,苏州、昆山大概是40的量级。但是再走一点,你发现增长人口就下去了,镇江十年人口增长7%,年平均增长0.7,中心城区人口是减的。还有零增长的,还有负增长的,李铁这里的小城镇中心有个小组最近在开封做研究,我来了他们讲,开封的人口就是零增长。这个事情麻烦大了,我们现在一个行政为主导的每一级都在发动,我们相信一条不成文的道理,就是我只要上基础设施,我只要搞公共服务,人就会来聚。这个定理现在看来要检验,早期对的,因为在你极度缺少基础设施的时候,哪里建哪里人就会满。早年基础设施怎么修,修一条路堵一条。大概到90年代末,就是上一次通缩以后,朱镕基在的时候那一波刺激经济,铁路、港口、码头、电站,基础设施带动的振兴内需那一波以后,情况已经在开始变化了。很多地方为什么现在很多担心金融危机,担心债务会违约,确实有很多钱投下去,他不一定在可见的年份内会产生回报。你看人口流动的这个走势,已经有很多分析,你再看投资的走势,不是说你叫个城市行政上够个级,他就一定来投。投资要算边际回报,你把各个城市的投资的回报率算算,差别很大的。我们怎么可以忽略这个东西呢?你忽略它,经济规律要作用于你。

房地产投资我看到一个行内的估计,600多个城市整个房地产投资多少,一半集中在不到50个城市。你看全球也有这个特征,全球房地产投资一半集中到30个城市。全世界多少个城市,这个事情要认同,不是农业文明,不是每块地都能变成中心城市的。现在我看很多城市不认同这个,我就要把我这个地方建成世界中心。我就投,我就high。现在就是这个矛盾冲突。他人流动不听这个,浙江义乌县级市你看涌去多少人,像我们这样的人就看价格,衣物市场边上商品商铺那个价格,80万一平米,什么道理?天下商人就往那儿去,你去研究凭什么,它不就有个铁道线吗,不就是有一片市场吗,我也是个县啊,我也盖一片市场,我也在铁路线边上,现在看来人往哪里聚学问是非常大的。水无定势,流动的人口像水一样,有很多今天来,你还别着急慌忙都盖成社会保障房都把他留下,他还不一定都留下,他还会走。哪些走,哪些流,最后聚到哪里,城市最后的星罗棋布怎么分布,我的看法我们对此所知甚少。

现在回答的问题所知甚少,很多东西不知道这种问题怎么解决?这种问题用中央计划体制去解决是一定要输得很惨的。中央计划体制不是完全没有优势的体制,目标很明确,很单一。中央计划体制是管用的,要不二次大战苏联的成就哪来的,苏联打法西斯计划经济在后面起了作用的,一天上前线火炮多少,坦克多少是靠指挥系统源源不断供上去的,最后才打回去的。但是对于目标非常多,有的时候目标不清楚,你用什么体制去对付就要认真做选择。

城市发展政府当然在这里头起很重要的作用,但是你这个政府要不要尊重市场规律。现在很多城市领导人因为他们也太忙,对市场活动,没有多少心思认真去做观察。对于各种价,劳动力的价,人的价,房的价,地的价,到底怎么在分布,怎么在变动,其实这都是信号。然后加上我们的转型,市场改革还远远不到位,所以就形成很多错配,不是出发点不好,出发点在我看来都挺好的,谁不想把自己城市建设好?凭什么就是你一个大上海啊?为什么我成都就不行啊,为什么我西安就不行?人之常情,这也是经济发展一个很重要的动力。但是有个客观规律,我们现在对城市文明的很多客观规律所知甚少,你看CLOS Joan先生刚才讲的那些数不知道大家注意听了没有,一平方公里多少个路口,他的PPT里面写了这样一个指标,他写的是比较好的城市布局,一平方公里要有80个路口,其实他当过市长。在巴塞罗那我查过数,巴塞罗那是欧洲非常适于生活的城市典范,它的密不是靠这个摩天楼,它是靠那个建筑底下的布局好。巴塞罗那一平方公里103个路口,我们浦东多少呢?农村区不算,17个。北京的城区北部地区14个,差一个数量级。所以我们现在很多城市化修的都是马路,那是走马的,不是街道,不是street,是让步行的人可以很方便的在城市生活的,你再把人收入提高,时间成本上升,把这个变量放进去,那个城市怎么生活?我们都是检阅的,首长一来,车一开,哇,这个过瘾。活在里面的蓝领、白领、金领,他怎么生活?半天穿不过去,半天没有路口。

我1月份在哥伦比亚访问,纽约来回走。很不巧它零下20度,我走了很多纽约的街,纽约的街一个路口一分钟步行时间,大道和大道之间两分钟,远的三分钟。可是就不理解,为什么搞那么密,搞那么密得多少基础设施,拿什么钱来修,后来才懂这个格子化城市布局,土地卖的是最贵的。为什么卖得贵?你想我们走多远都没有街的这种地块,中间的地怎么会值钱,它不便利。纽约当年是市场化程度最高的一个城市发展模型,所以它就是小的。带来的问题就是刚才CLOS Joan先生也讲到公共空间不够,城市不够大气,全是街道做生意,这是很好。但是你城市还得靠市民,还有市民精神,你看它发展,等到58届、59届,加上巴黎改造的经验那个风吹过来,来一个800多英亩的中央公园,市中心,留800多英亩的中央公园。所以城市这个空间怎么布,第一人怎么来,现在看来有一个结论大概可以得出,就是你城市要治理得非常好,才能长久让人来。不是短期打两天工又回去了,他长久在那里生活,你要让他适宜生活,适宜生活不完全是我们从上到下说种一些树,有些绿色,这些概念都对,不够。因为很多非常细致的东西,我们现在所知甚少,怎么办?当然又是大学的任务,大学的教育要把城市学、城市管理、城市放进去,但是你总来不及。所以我重点讲讲为什么市场体制对健康的城市化很重要。

市场体制就是大家来分享信息,你看我们现在城市规划跟过去计划经济背景下的城市规划有什么不同,第一做规划绝不是光自上而下,绝不光是头头意志的图上画画,这是错误的规划。规划就是一个平台,就是个信息交流的平台,要参与的。你看现在好的城市它规划馆都要公示,要听社会各界意见。还有你政府主导做了规划,其实天下没有城市完全按规划建成的,没有的,一定调的。那个调的力量和调的权力要给社会,开发商可以建议说这里这么搞,那里那么搞。很多人说开发商不就赚钱吗,是,赚钱,它要赚钱就要研究客户,就要研究需求。我们走到市场经济今天一听赚钱就认为很鄙视,这个错的。赚钱这个动机背后有信息,动机讲起来是不够伟大,它反映买的人要什么,这个东西卖给人家的,如果不反映这个信息,这个信息不纳入到城市建设的体系当中来就不行。还有你看为什么我们要改这个征地土地财政,土地财政最大的损失不是农民,土地财政最大的损害是城市自己。你很容易来的东西不会好好用的,啪一块地拿来,然后你去研究这块地它用好了吗,用到最优了吗?没有,来得容易,去得容易。我们很多地方来得容易去得更容易。一只笔不知道那块地做何用,没有任何讨论、商量,没有来自于开发商、投资者、金融机构、居民、设计专家,好的规划是所有相关各方参与意见,交换意见,矛盾冲突平衡,找到平衡点的过程。这样的规划才有生命力。现在一些人试图把计划经济的办法来理解规划,这个一定也会碰头。为什么?你处理不了那个信息。你看我征块地到银行一押,套了钱就干,是很痛快,很多信息你就丢了。现在如果你是发债,中介机构要评估你,哪个城市发的债发得出去,投资者最后也要算,他也要算很多东西,他要决定这个钱是掏给你这里,还是掏给你那里,这种多层次筛选信息、寻求利益平衡,总体来说就是市场体制,法制下的市场体制。所以这个题目很要紧,城市化不可能没有政府。其实我一般讲观念,我从来不认为哪个市场里是没政府的,全世界你去看。要有管理者,有杆公平称,不能打起来,打起来得有个人给你解决吧,产权说你的东西在卖,怎么证明是你的,他说是他的,怎么办。得有政府的服务在市场里。政府不是在市场之外的一个主体,它在市场里面。无非是跟市场其它主体不同,它有权威性,它手里有合法强制力,因为任何有效的社会组织包括市场活动这个力没有是不行的,完全靠自觉、自愿,最后玩不下去的。

但是这个拥有权威、合法强制力的组织我们把它起名叫政府,它在市场里活动,它做的所有决定也要尊重市场的规律,政府雇人就可以脱离市价,脱离市价你能招到优秀的人吗,反过来你出价最高,就把市场最优秀的人招到你那里去了。你得八九不离十,政府雇人的价和市场价之间要有个咬合度,所以越是大权在握的政府市长,越要高度注意研究市场、尊重市场规律,尊重市场不完全是一个观念上的自觉,有一套底子,你定了这个事,就不能一揽子全部定别的事。

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